A dívida pública e sua gestão tutelada pelas diretrizes do neoliberalismo

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Autor: Olinto Silveira Alves Filho*

A dívida pública brasileira tem se constituído, nos últimos 32 anos, como um dos principais fatores de restrição ao processo de desenvolvimento econômico do País. Em particular, sua gestão, que é executada pela Secretaria do Tesouro Nacional, está sintonizada com os princípios e as diretrizes das políticas neoliberais. Tecnicamente, dívida pública corresponde ao volume de dinheiro tomado emprestado pelo governo para atender aos objetivos das políticas e dos investimentos públicos, no sentido de proporcionar melhoria no bem-estar social da população brasileira, quando, na execução do orçamento público, as receitas são insuficientes. Neste contexto, o Orçamento Público é o instrumento monetário que o Governo Federal dispõe para planejar e organizar o uso do montante de dinheiro arrecadado por meio da tributação (impostos, taxas, contribuições de melhoria etc.).

A tributação constitui-se como principal fonte de receitas da União, através da qual o governo federal oferta bens e serviços públicos para a população brasileira, além dos investimentos em infraestrutura para o País. Numa perspectiva teórica mais heterodoxa, a característica essencial da dívida pública é que ela funciona como um instrumento necessário e legítimo à disposição da sociedade, uma vez que permite que o governo promova políticas anticíclicas, principalmente quando a economia está em processo de recessão. Neste sentido, os gastos do governo (em investimentos públicos) possibilitam a retomada do crescimento econômico, através da geração de emprego e renda, entre outros benefícios econômicos e sociais.

Todavia, a simples tentativa de impulsionar a economia por meio de políticas fiscais, através dos gastos em investimentos públicos, segundo os teóricos neoliberais, resultaria em desmantelamento da mesma. Isto porque, de acordo com essa abordagem ortodoxa, provocaria inflação e não traria grande impacto na criação de emprego e geração de renda. Portanto, o objetivo central e quase que exclusivo da política econômica, na doutrina neoliberal, deve ser o de assegurar o poder de compra da moeda e a estabilidade dos preços, afiançando, adicionalmente, o cumprimento dos contratos e da “livre concorrência”.

O fato real é que os gastos públicos, que podem ou não gerar dívida – dependendo da relação entre receita e despesa no orçamento –, promovem grandes benefícios para a sociedade como um todo, tecnicamente esses tipos de dispêndios governamentais podem ser chamados de gastos primários (Saúde, Educação, Previdência e Assistência Social, Saneamento Básico, Segurança Pública etc.). Na medida em que o Orçamento Geral da União não for suficiente para cobrir tais gastos, o governo toma dinheiro emprestado: ou dos bancos privados (nacionais ou estrangeiros), ou do próprio FMI, ou do Banco Mundial etc. Este tipo de dívida, que é real e legítima, tem a peculiaridade da contrapartida (pois, efetivamente, o governo recebe um montante de dinheiro que é aplicado em bens/serviços e investimentos públicos).

No entanto, existe outra espécie de gastos, literalmente conhecido como gastos não primários (gastos financeiros) e são visceralmente relacionados com a gestão e administração da Dívida Bruta do Governo Geral (DBGG) , como, por exemplos, pagamentos de juros, serviços, comissões e “renegociações” da dívida pública.

Estudos e análises da Auditoria Cidadã da Dívida  demonstram que os gastos com a dívida pública (gastos financeiros, não primários) consomem quase metade da Despesa Geral da União. Para este ano, 2021, a previsão é que esses gastos alcançarão 53% do Fundo Público Federal. Buscando apresentar uma ideia do que este montante representa, a Lei Orçamentária Anual (LOA), deste ano de 2021, prevê um gasto com a dívida pública no valor de R$ 2,236 trilhões (algo em torno de 26,9% do PIB).

Nessa conjuntura, faz-se necessário investigar como e a serviço de quais interesses a gestão da dívida pública brasileira tem sido pautada pelas diretrizes das políticas neoliberais nestes últimos 32 anos – defendemos uma auditoria cidadã prevista pela Constituição de 1988. De maneira que surge imediatamente a seguinte questão: Por que a dívida pública brasileira tem crescido anualmente, absorvendo quase metade do Fundo Público, sem nenhuma contrapartida para a população? Apesar da propaganda da Secretaria do Tesouro Nacional de que a gestão da dívida pública (aqui diremos: salvaguardada pelas diretrizes neoliberais) tem sido eficiente e benéfica ao País, pois seu objetivo é garantir o “menor custo no longo prazo, respeitando-se a manutenção de níveis prudentes de risco”  . As Autoridades Fiscal e Monetária do País, respectivamente, Paulo Guedes e Roberto Campos Neto, devem explicações para a sociedade brasileira.

Compartilhando com a predominante ideologia de “menos Estado e mais Mercado”, sob a égide do regime de acumulação financeirizado, em conluio com as diretrizes das políticas neoliberais, o sistema da dívida pública tem-se configurado como um meio de chantagem odiosa, perpetrada pelo sistema financeiro internacional. Com efeito, o capital financeiro concentra a maior parte dos títulos soberanos dos países, obrigando-os a adotar medidas de austeridade orçamentária e ajustes fiscais, no sentido de cortar gastos sociais e degradar os serviços públicos, preservando e institucionalizando (no caso do Brasil, Emenda Constitucional nº 95/2016) o sagrado compromisso de pagamentos dos juros, “amortizações” e serviços da dívida.

Os títulos da dívida pública são particularmente aplicações confiáveis e de risco zero e representam mais da metade de todos os ativos do capital financeiro mundial. Em sendo assim, esses ativos permitem que os especuladores (tanto financeiros como industriais) se envolvam, de forma gananciosamente perversa, em toda espécie de transações financeiras, cuja eventual inadimplência deve ser paga pelos contribuintes, seja através da carga tributária (cada vez mais regressiva), seja através das políticas macroeconômicas de viés monetarista, como as que estão sendo praticadas, principalmente, nos países da América Latina e da União Europeia.

Os países são devedores e suas dívidas estão constantemente crescendo não porque gastam muito em políticas públicas e serviços sociais (nem mesmo na própria administração da máquina pública e manutenção do Estado), mas porque sustentam as políticas monetárias executadas pelos Bancos Centrais, impostas pelo FMI e pelas tantas outras instituições internacionais (BIS, BIRD, etc.). Estas instituições, efetivamente, estão voltadas para os interesses dos especulares do capital financeiro; além disso, o Estado não cobra impostos suficientes das elites privilegiadas, pois, além de não as taxarem tributariamente, dão-lhes todos os tipos de regalias. No caso do nosso País, além dos subsídios e isenções para empresas e bancos, não são cobrados impostos sobre os Lucros e Dividendos das empresas privadas – principalmente, das instituições financeiras. De fato, a dívida é um mecanismo que permite que essas elites opulentas acumulem fortunas, designadamente por meio da especulação financeira e monetária. Elas são, portanto, diretamente corresponsáveis pelo agravamento das desigualdades sociais em nosso País, onde a concentração de renda é abissal.

A temática da dívida pública, por si só, apresenta-se como um problema relevante para a sociedade e para a economia do País. No entanto, a grande mídia corporativa, a maioria dos políticos congressistas e seus respectivos partidos, bem como os órgãos de justiça e o próprio ministério público fazem vistas grossas, ignorando ou fingindo que o problema não existe. São poucas as referências e estudos acadêmicos sobre o assunto, todavia, a Auditoria Cidadã da Dívida, coordenada por Maria Lúcia Fattorelli, tem feito um excelente trabalho de pesquisas, estudos e monitoramento da dívida pública brasileira (mobilizando e conscientizando a sociedade com relação a este crucial problema), de tal maneira que, quem acessar seu site (https://auditoriacidada.org.br/) encontrará, entre outros materiais, um gráfico em forma de pizza do Orçamento Federal (executado e consolidado) do exercício de 2020 (veja abaixo), o qual foi totalizado um montante de 3,535 trilhões de reais (100% da pizza).

Orçamento Federal Executado (pago) em 2020 = R$ 3,535 TRILHÕES

Fonte: https://auditoriacidada.org.br/conteudo/gastos-com-a-divida-publica-cresceram-33-em-2020/

Pode ser observado, no Gráfico acima, que a cada fatia da pizza corresponde uma determinada alocação de recursos orçamentários, em termos percentuais, relacionados ao total das múltiplas áreas da gestão pública. Esclarece-se que, para o citado exercício, estão contidos os gastos do “Orçamento de Guerra”, autorizado pela Emenda Constitucional nº 106/2020. Assim, é possível observar que o maior pedaço da pizza, 39,08 % (1,381 trilhão de reais), no ano de 2020, foi designado para o pagamento dos Juros e Amortizações da Dívida; o segundo maior pedaço, aproximadamente 20,34% foi alocado para Previdência Social; o terceiro pedaço cifrado a 9,72% foi canalizado para as Transferências a Estados e Municípios; o quarto, algo em torno de 8,29%, foi designado ao necessário e polêmico Auxilio Emergencial. Dentre outros, vê-se que a Educação ficou com os parcos 4,26%.

Deve-se evidenciar que apenas uma pequena percentagem de 0,175% dessa pizza foi consagrada ao setor de Ciência e Tecnologia, mostrando o quão devassador tem sido o “Projeto Ponte para o Futuro” que começou a ser instituído no Brasil a partir do Golpe de 2016, no governo de Michel Temer e que está em curso com a dupla Guedes/Bolsona, expresso nas políticas de um neoliberalismo extremado, bem a serviço da banca. Categoricamente, a tradução objetiva desse arcabouço lesivo ao País pode ser constatada no processo de gestão da dívida pública, de responsabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional, e da “política suicida” do Banco Central. Todavia, é preciso reafirmar que esse cenário contrasta com o verdadeiro projeto de nação desenvolvida, socialmente justa e politicamente soberana, almejado pela população brasileira.

Sincronizado com as diretrizes do neoliberalismo, encontra-se no site do Tesouro Nacional um conceito de dívida pública segundo o qual dívida pública é “a dívida contraída pelo próprio Tesouro Nacional para financiar o déficit orçamentário do Governo Federal” , como se a situação orçamentária de todo e qualquer governo sempre foi (ou sempre será) deficitária. Contrariando esta percepção, como vimos acima, a dívida pública é a expressão do volume de dinheiro tomado emprestado pelo governo para atender aos objetivos das políticas públicas (e dos investimentos públicos), buscando estabelecer alto nível de bem-estar social para o povo brasileiro, quando, no orçamento público, eventualmente, as despesas estiverem acima das receitas.

Alguns teóricos nos ajudam a refletir sobre esta temática da dívida pública. Por exemplo, de acordo com Pochmann (2017), a dívida simplesmente contabiliza a diferença do que o Estado arrecada e o que ele gasta, no transcorrer do tempo. Fattorelli (2016), de forma um pouco mais complexa, mostra que o “sistema da dívida” converte o endividamento em mecanismo que drena recursos do Estado ao invés de financiá-lo.

Na economia política, o grande pensador Karl Marx tem algum tipo de contribuição para o debate sobre a natureza da dívida pública. Teoricamente, ao apontar a captura do Estado através do sistema da dívida pública, Marx nos indicará elementos para compreensão do papel desse sistema no processo de acumulação primitiva do capital.

“O sistema de crédito público, isto é, das dívidas do Estado, cujas origens encontramos em Gênova e Veneza já na Idade Média, apoderou-se de toda a Europa durante o período manufatureiro. [...]. A dívida do Estado, isto é, a alienação do Estado — se despótico, constitucional ou republicano — imprime sua marca sobre a era capitalista. A única parte da assim chamada riqueza nacional que realmente entra na posse coletiva dos povos modernos é — sua dívida de Estado. [...]. O crédito público torna-se o credo do capital. E com o surgimento do endividamento do Estado, o lugar do pecado contra o Espírito Santo, para o qual não há perdão, é ocupado pela falta de fé na dívida do Estado. A dívida pública torna-se uma das mais enérgicas alavancas da acumulação primitiva. Tal como o toque de uma varinha mágica, ela dota o dinheiro improdutivo de força criadora e o transforma, desse modo, em capital, sem que tenha necessidade para tanto de se expor ao esforço e perigo inseparáveis da aplicação industrial e mesmo usurária. Os credores do Estado, na realidade, não dão nada, pois a soma emprestada é convertida em títulos da dívida, facilmente transferíveis, que continuam a funcionar em suas mãos como se fossem a mesma quantidade de dinheiro sonante. (MARX, 1996 b, p. 373).

Assim, boa parte do capital acumulado, extraído da mais-valia produzida pelos trabalhadores, é emprestada a outros capitalistas e ao Estado, impulsionando o surgimento do capital monetário e com ele, o sistema de crédito, e o capital financeiro, fundamental para a expansão do capital fictício (NAKATANI, 2006). Neste contexto, compreende-se o capital fictício como a parte do capital financeiro que não retorna à produção real para se valorizar.

No que diz respeito sonho de todo capitalista da “geração espontânea” de mais dinheiro por meio de dinheiro, sem passar pelo processo produtivo, em outras palavras, a tendência atual de o capital se valorizar, sem sair da esfera financeira, ilustrada pela famosa fórmula D – D’, foi mais bem trabalhada por François Chesnais (1996), uma vez que este autor tem discutido a parcialidade de termos como a “globalização”, demonstrando que os grandes grupos industriais e agenciadores financeiros usufruem de liberdade de ação que apenas pode ter algum grau de comparação no período anterior à crise de 1929. Este grau de liberdade foi que forjou um novo regime de acumulação financeirizado (mundialização financeira), cujo marco histórico remonta aos acontecimentos da década de 1970. Conforme indica o autor, nesse regime a dívida pública assume papel relevante.

Os processos de mundialização do capital, juntamente com as crises dos últimos 50 anos, estão correlacionados ao processo de financeirização, em que as dívidas dos Estados Nacionais são expressões mais que evidentes. Com efeito, dada a Lei tendencial da queda da taxa de lucro, a extensão da produtividade do modo de produção capitalista diminui sua capacidade de se reproduzir de maneira ampliada. Assim, o crescimento excessivo da esfera financeira e a expansão do crédito impulsionam o mercado financeiro e o sistema da dívida pública dos países.

Trindade (2015), em linha com as reflexões de Chesnais, discute o financiamento da dívida pública e sua convergência com os limites do processo de acumulação. Como aparato metodológico o autor trabalha os Esquemas de Reprodução. Nesse seu estudo pode ser visto que a dívida pública parece corresponder a um mecanismo bastante adaptável à acumulação capitalista, sem, contudo, mensurar o seu nível. Por certo, amplia-se a representação fictícia da riqueza social, em um processo em que a dinâmica assesta tanto nos países desenvolvidos, quanto nos países periféricos, como o Brasil. Cabe observar, em termos gerais, como essa dinâmica afetou a gestão da dívida pública na economia brasileira.

Estratégicas teóricas poderão ser desenvolvidas em futuras investigações, através do aparato teórico/metodológico da economia política, sobre a gestão da dívida pública brasileira, buscando revelar seu viés neoliberal e elucidar para quais interesses e benefícios a gestão da Dívida Pública serve.

Finalmente, para encerrar este texto, destacamos (para analisar logo em seguida) que os objetivos de gestão e as diretrizes que dirigem a confecção das estratégias de financiamento da Dívida Pública Federal (DPF) e da Dívida Púbica Federal Externa (DPFe) estão expressos no site do Tesouro Nacional, onde pode ser lido:

O objetivo da gestão da Dívida Pública Federal (DPF) é suprir de forma eficiente as necessidades de financiamento do governo federal, ao menor custo no longo prazo, respeitando-se a manutenção de níveis prudentes de risco e, adicionalmente, buscando contribuir para o bom funcionamento do mercado brasileiro de títulos públicos. Para o alcance desse objetivo, as seguintes diretrizes qualitativas norteiam a elaboração das estratégias de financiamento da DPF:

  • Substituição gradual dos títulos remunerados por taxas de juros flutuantes por títulos com rentabilidade prefixada e títulos remunerados por índice de preços;
  • Suavização da estrutura de vencimentos, com especial atenção para a dívida que vence no curto prazo;
  • Aumento do prazo médio do estoque;
  • Desenvolvimento da estrutura a termo de taxas de juros;
  • Aumento da liquidez dos títulos públicos federais no mercado secundário;
  • Ampliação da base de investidores.

...

O Tesouro Nacional permanece com sua política de aumento da eficiência da curva de juros externa, por meio de emissões qualitativas e resgate antecipado de títulos que não são pontos de referência. A estratégia para a DPFe apresenta as seguintes diretrizes:

  • Criação e aperfeiçoamento de pontos de referência (benchmarks) na estrutura a termo de taxa de juros;
  • Manutenção do programa de resgate antecipado de títulos (buyback);
  • Possibilidade de realização de operações de gerenciamento do passivo externo, com o objetivo de aumentar a eficiência da curva de juros externa;
  • Monitoramento da Dívida Contratual Externa, em busca de alternativas de operações que apresentem ganhos financeiros para o Tesouro Nacional;
  • Aprimoramento e diversificação da base de investidores.

Pelo exposto acima, fica claro que o objetivo da gestão da Dívida Pública Federal (DPF) não é solucionar este gravíssimo problema – que entrava a economia e penaliza a população, com sacríficos monetários e sociais. Na verdade, camuflada detrás de uma nuvem de palavras pomposas, “forma eficiente”, “menor custo de longo prazo”, “manutenção de níveis prudentes de risco” etc., o que o Tesouro Nacional vem fazendo, ao longo destes 32 últimos anos, é canalizar o Fundo Público do País para o mercado financeiro e monetário, nacional e internacional.

As próprias diretrizes elencadas acima nos dão indícios de quem são os beneficiados da gestão da Dívida Pública e quais interesses ela serve, pois expõem de forma oficial, escolhido de dedos pelo Banco Central, os privilégios dos Dealers (bancos nacionais e estrangeiros, nomeadamente, entre outros: Banco Santander, Citibank, Itaú Unibanco S.A., Banco J. P. Morgan, Banco BTG Pactual S.A., Banco Bradesco S.A. etc.). Os Dealers têm a primazia de adquirir os Títulos Públicos ofertados pelo Banco Central (mercado primário), lastreados em taxas de juros flutuantes, curto prazo, liquidez no mercado secundário, benchmarks e resgate antecipado.

* Olinto Silveira Alves Filho é professor do Departamento de Economia da UFS e ex-diretor da ADUFS.

 

Referências:

BANCO CENTRAL DO BRASIL. Manual de Estatísticas Fiscais publicadas pelo Departamento Econômico do Banco Central do Brasil, março 2019. Disponível em: https://www.bcb.gov.br/content/estatisticas/Documents/notas_metodologicas/estatisticas-fiscais/estatisticasfiscais.pdf. Acesso em: 08 Nov. 2021.

CHESNAIS, François. Capital financeiro hoje: corporações e bancos em uma crise global duradoura. Boston, Brill Academic Pub., 2016. 310 pp.1. Disponível em: file:///C:/Users/User/Downloads/Francois_Chesnais_Finance_capital_today_corporatio.pdf. Acesso em: 12 Nov. 2021.

FATTORELLI, Maria Lúcia. ÁVILLA, Rodrigo. Os números da Dívida. 2018. Disponível em: < https://auditoriacidada.org.br/wp-content/uploads/2018/05/Os-numeros-da-divida-2018.pdf> Acesso em 16 Nov. 2021.

FATTORELLI, Maria Lúcia. Citizen Public Debt Audit. Experience and methods. 2014. Disponível em: < https://auditoriacidada.org.br/livros/> Acesso em 10. Nov. 2021. p. 03-95; p. 170-218.

FATTORELLI, Maria Lúcia. Maria Lucia Fattorelli fala sobre a dívida pública no 2022 O Brasil que queremos. 2016. Disponível em https://auditoriacidada.org.br/video/3408-o-que-motiva-as-reformas-no-brasil-fattorelli-cpi-previdencia-pedro-p-a-de-freitas-11-mil-visualizacoes-1459-a-malandragem-da-pec-241-55-para-enriquecer-rentistas-com-juros-da-divida-mr/ Acesso em 30 Out.2021.

FATTORELLI, Maria Lúcia. O sistema da dívida no Brasil e no mundo. 2014. Disponível em Acesso em 01 Nov. 2021.

MARX, Karl. O Capital: Crítica da Economia Política: Volume I, Livro Primeiro, Tomo 2. São Paulo: Ed. Nova Cultural, 1996. [1867].

NAKATANI, Paulo (2006). O Papel e o Significado da Dívida Pública na Reprodução do Capital. 1º Simpósio Internacional sobre a Dívida Pública e Auditoria Popular. Caracas, setembro de 2006.

POCHMANN, Márcio. MEANDROS DA DÍVIDA PÚBLICA BRASILEIRA. Entrevista concedida a DOS SANTOS SILVA, Rosiler. Pontos de Interrogação – Revista de Crítica Cultural, v. 7, n. 2, p. 133-139, 2017.

TESOURO NACIONAL. https://www.gov.br/tesouronacional/pt-br/divida-publica-federal/sobre-a-divida-publica/o-que-e-a-divida-publica-federal. Acesso em: 12 Nov. 2021.

TRINDADE, José Raimundo Barreto. Análise da dívida pública a partir dos esquemas de reprodução do Capital de Marx. Cadernos CEPEC: v.4, nº4, p.2-28, mar/2015.

 

 

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